陆文波
（云南省昭通市林业局）
[摘要]通过对传统林业与参与性林业的分析，指出了参与性林业的特点，强调了政府的协调监督职能；并要求建立社区林业项目的监测评估体系，以确保社区林业项目的完成。
自80年代以来，我国开展了以生态建设为中心的大规模的防护林体系建设。笔者有幸参加了昭通市长江防护林体系建设工程的实施过程。虽然国家投入经费不多，但是由于地方政府以及农民的积极性很高，整体的效果还是不错的。随着社会经济的发展，国家把生态建设放在了日益重要的位置，各种以生态建设为主要目的的内外援项目也相继开展起来。经过几年的建设，使生态环境有所改观。但是，随着生态建设的日益推进，立地条件好的、连片集中的荒山已经绿化得差不多了，剩下的是一些造林难度大、难以利用或开垦后余下的零星荒山，以及25°以上的陡坡耕地，使造林成本提高。另外，在生态建设中，农民只是一味的投入，而没有得到相应的回报，导致农民对造林、营林和现有森林资源管护的主动性不高。“两山”责任制，因权属模糊，责、权、利不明确，并未象土地联产承包责任制一样激发起村民经营“两山”的高涨热情。对政府下达的造林计划，有的消极对待，仅为完成任务而栽树，重造轻管，随意放牧，有少数甚至因农耕而对所植树苗进行有意无意的破坏，导致每年补植补造经费大量增加。无论是政府部门还是农民，现在的急功近利难以同当时因害设防的心理相比。随着改革开放的不断深入，这个矛盾还将日益突出。
形成这种局面的原因是什么呢？是我们设计有误，指导不力？作为一名林业专业技术人员，我的回答是否定的。林业工作者在进行规划设计时，对所有地块进行了详尽的小班调查，并将调查结果与树种的生物学特性紧密结合，因地制宜，适地适树地进行了合理规划。是村民不懂得生态建设的重要性吗？也不是。作为一名社会林业工作者，我认为要弄清并解决这个问题，必须把问题的焦点从考虑自然因素转向考虑人的因素上来。必须把林业建设主客体的参与积极性调动起来，才能从根本上解决问题。本文从林业建设中的主体（群众）和客体（政府和部门）的角色进行分析，试图在发展主体（当地村民）和外部支持系统（政府和部门）间找到一个结合点，把两者的参与积极性调动起来，为使林业建设再上一个新台阶而作一些初步的探讨。
一、传统林业中政府和部门及农户所处的位置及作用
传统林业项目的决策、规划、实施、监测和评估缺乏实质意义上的参与。主要表现为：上级领导决策（立项），技术部门规划（因地制宜，适地适树），行政部门行政式的安排（多以红头文件下达生产任务，层层分解任务，签订责任状），项目的主要活动者（农户）按部就班地完成。未考虑或很少考虑实施主体?村民的愿望和要求，是以政府和部门为主的项目。传统林业项目的规划采用的是自上而下的规划方法，项目的执行者未参与规划的决策过程，项目的实施主体??无论是乡村干部或是村民，都只能被动参与，当项目与实施主体意愿一致时，则项目得以顺利实施，一旦与他们的关系不大或与他们的直接利益发生冲突（林农、林牧矛盾），即使是对改善生态环境和发展当地经济有100个好处的项目，他们也只是“应付差事”，在实施中甚至还会出现苗木移位、偷盗、甚至破坏等现象。此外，传统林业项目的设计侧重专业调查，强调规模化、统一化，忽视了实施主体??村民的多种需求。
传统林业是计划经济条件下的一般号召和单纯的行政命令，各级政府用指标、文件、行政措施来做林业工作，只注重会议号召，而忽视了协调的作用，对如何引导农民面向市场、调整结构、种植适销对路的优质品种，使产品尽快变为商品，增加农民收入，提高经济效益的引导服务工作做得不够。各级政府重视林业的宣传发动工作，但对关系农民切身利益的权属问题，以及“谁造谁有”的林业政策贯彻落实不够具体，形成“造有责、管无权、利不清”的现状，在很大程度上影响了农民的造林积极性。传统林业中，受政绩考核指标的影响，政府和部门抓造林绿化多，抓抚育管护少，图数量而不求实效。为了完成上级下达的造林任务，基层政府往往按照上级部门的计划安排工作，很少根据本地实际、市场行情、群众需求作规划并组织实施，这些实施过程中的短期行为导致造林工作只图完成任务的数量和成活率，而很少考虑实施结果的效益及日常管理，上级部门检查、验收完毕就万事大吉，缺乏必要的监测评估体系。在项目的实施过程中，强调规模效应，一哄而上，而对市场的研究、预测很少。致使在造林工作中，只顾花大力气发展某些项目，却不认真研究营销问题，形成政府负责发展，风险农民承担的现象。
在传统林业中，由于长期以来受计划经济和自上而下的传统思想的影响，处于发展主体地位的农户，大多习惯于按上级的安排来行事，形成等、靠、要的思想。同时在林业建设中，由于没有明确的责、权、利，农民对利益分配持怀疑态度，对参加的项目不抱太高的期望，即使有一些意见和想法，也很少提出来，只是采取应付差事的消极态度。另一方面，由于技术培训、市场信息、科技服务等工作做得不够，导致农户处于政府让种什么就种什么，种好种坏都一样的被动局面。另外，由于林业生产周期长，科技兴林等措施落实不够，导致林业生产见效慢，效益低也影响了农民参与林业的积极性。
二、参与性林业的特点及参与性的辩证关系
完整意义上的参与是指任务的政策制定者（政府）、计划者（部门）及执行者（农户）之间的一种有效的、平等的“伙伴关系”。它的根本要求就是：促进人们自主地组织起来，分担不同的责任，实现共同的发展目标。参与性林业就是人民自主参与林业项目的决策、实施、利益分配及监测评估等过程。参与性思想的核心就在于，强调了发展的焦点应该是人的发展，人并不是一个被动消极的客体，而是发展过程中的主体，是能否实现持续发展的关键。
在参与性林业建设中，政府的工作和外部援助应该是林业建设过程的开端和前提，政府和部门人员是建设过程中的发起者、协调者和激励者；农户是林业项目建设过程中的主体，是建设项目的建设者、计划者、执行者、管理者和受益者。而传统林业项目是政府决策，部门规划，农民干活，且过分强调政府和外部力量的干预，从项目的提出、规划、监督实施和管理，都由各级政府负责，政府花大量的人力、物力及时间来组织所有的项目，而农户则处于被动、观望、等待，甚至是应付的局面，从而造成项目资金使用效益低下。而以农户为发展主体的参与性林业项目，也并不是由农户随心所欲，政府和部门不给予任何支持、引导和服务。
农户的参与程度及参与能力取决于个人或社区整体的文化、知识、视野等综合素质，也影响着项目的实施效果。政府和部门有责任给予必要的支持和服务，如资金、技术、市场信息等，以提高村民的参与能力，使他们的愿望和行动不违背科学的原则，实施的结果不远离市场的需求。参与程度的高低取决于实施主体对利益分配的占有程度。我国在生态建设上，一直遵循的是国助民办的组织形式，基本上是国家号召，政府组织，农民干活，这是传统林业项目中惯用的一种形式，是建立在一种强大的行政组织动员的前提上的。在向市场体制转轨后，政府的号召有些不太灵。工作越来越难开展，毕竟让农民长期无偿投入，讲奉献、比觉悟、靠动员，谁也不愿接受。现在有许多地方，植树造林是政府受累，民众受罪，四方不讨好的事情。由于无明显的经济效益，地方没有多少积极性。如何变被动为主动，变“要我栽”为“我要栽”，这需要政府在政策上有所调整，不能把谁种谁有的政策只作为宣传的形式，而应明确有关各方的责、权、利，真正体现山有林、林有主、主有权。通过生产关系的变革来创造参与性的环境和氛围，激发林业生产的活力。
三、参与性林业中政府职能的定位
中国的国情和林业行业的特殊性，决定了林业生产离不开政府的参与，但单纯的行政命令和一包到底的直接管理已不适应市场经济的需要。在可持续发展，人与自然和谐这些口号的背后，都需要直面这样一个问题。它不仅涉及到植树种草，更多的是一种政府职能的定位和合理化管理问题。
生态建设不只是一个部门一个行业的事，政府要对各部门各行业实施协调监督职能，以避免建设中的部门之争，行业之争。通过变指令性计划为宏观调控，并制定相应政策，扩大林业建设的发展空间，来调动各方面的参与积极性。由于生态建设不是纯盈利的事业，政府还必须加大必要的资金扶持，以提高建设速度。政府要督促职能部门深入基层、深入实际，与农户一道做好切实可行的规划设计，并根据实际需要做好培训。同时还要加强科技兴林，研究、培育和改良品种，推广实用技术，以提高农户的参与能力和积极性。做好市场调查、预测工作，以降低林业生产的市场风险，增强市场竞争力和发展后劲。在重视造林绿化的同时，要确保造林实效。
四、建立参与性监测与评估体系
传统林业项目只注重项目实施的结果而不注重实施的过程，只是在每年年终或项目实施结束时，对实施结果进行检查验收，而很少在项目实施的过程中，对项目进行监测、评估。监测与评估是项目执行过程中的一个重要组成部份和管理手段。当项目进行到一定阶段时，由于现实情况不断发生变化，原来制订的计划与项目实施过程中的实际情况会有一些出入，需适时进行相应的反思和调整。要适应这种适时的变化就需要做进一步的调查。监测与评估正是为了得到反馈信息而设置的一个必不可少的技术手段，也是一个不间断的、持续的项目活动。因此，参与性的监测评估应贯穿于参与性林业建设的始终。
五、结束语
1998年长江暴发特大洪灾后，生态环境效益成为林业吸引社会关注的重要理由，江泽民主席关于“再造一个秀美山川的大西北”的伟大号召和朱?基总理关于西部开发要采取“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的指示，更是从生态经济学的高度把西部经济发展和生态环境建设紧密地结合起来。随着党中央西部大开发的战略转移，西部地区林业建设迎来了一个又一个的良好机遇：生态工程、天保工程、退耕还林（草）以及各种速丰林、干果、水果基地建设项目。归根到底，目的只有一个：改善生态环境，发展西部经济。
要达到这个目标，切实把政府目标变为村民的愿望和行动，就必须应用参与性的方法，转变政府和部门的职能，为林业生产创造良好的环境和条件，同时培养社区组织管理能力，提高村民参与林业建设的积极性和参与能力。
应该指出的是，参与性是林业发展的战略之一，但不是惟一途径。但如果没有参与性，林业建设的任何其它努力和战略都是很难成功的。
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