宿迁市林业产权制度改革的思考

（李维长）王　 军 
宿迁市林业产权制度改革的思考 
　　一、林权改制的现状 
　　江苏省宿迁市是全国著名的“意杨之乡”，从1975～1985年的10年间，意杨仅作为速生绿化树种来推广，发展缓慢。80年代初，随着土地承包责任制的推行，集体林木也都按人口分户经营，出现了“树随地走”的现象，但在经营过程中，由于土地的调整，林权也随之转移，引发了数起乱砍滥伐中幼林的现象，致使绿化成果难以巩固。为了更好地发挥林业“三大效益”，巩固平原绿化成果，宿迁市在林权改制上进行了大胆的尝试。采用逐步回收四旁林业用地，对宜林地实行租赁承包造林，将集体与承包人的利益和责任用合同方式固定下来，由集体出苗、出劳力栽植，栽后有专人负责看管，如有损坏由管护人补植，多采用3:7或2:8比例分成。 
至2000年底，全市个人承包林地7 207 hm2，租赁林地3 417 hm2，拍卖林地4 113 hm2，实施股份合作的林地3 033 hm2。 
　　二、林权改制的主要形式和特点 
　　一是经营权拍卖。经营者出资买断国有或集体林地的经营权，由中标者组织造林，自主管理，自负盈亏，一次性或分期上交经营权转让金；在交纳有关税费后，其余收益全部归经营者所有。该形式操作简便、效果显著，适合于沟、渠、路、堤的绿化造林。例如宿豫县1997年底面向社会公开拍卖黄河两岸林地经营权，起拍价为12 000元/hm2，一次性买断30年使用权，许多机关干部、企事业单位及个人都报名参加竞拍，最后有些地段竞价至　19 500元/hm2成交，目前林木成活率、保存率均在95％以上，长势良好。又如泗洪县芦沟河畔的33.3 hm2滩地，以750～1 200元/hm2价格全部拍卖给当地农民植树，在2000年天气异常干旱的情况下，造林成活率仍达到90％以上。1999年1月宿豫县埠子镇肖桥村组织劳动力对全村10条沟、渠、路道进行开发整修，宜栽树地段全部按1米见方标准打好树塘后卖给农民栽植，每个树坑15元，仅3天时间，全村有50多户农民参加投标竞买，村里此项收入达14万元，新栽杨树近万株，目前树木枝叶茂盛，长势喜人。 
　　二是承包经营。按所有权与经营权分离，责权利相结合的原则，采取发标承包方式给农民自主经营，承包方定期向发包方上交承包金，或按比例与发包方分红。该形式适宜于县乡道路两侧、中小型河渠堤和农田林网以及面积较集中的规划宜林地。例如，该市的泗洪县双沟酒厂职工潘茂顺，1997年春承包了豆淮引河16 hm2堤滩地造林，签订了15年承包合同，共栽6 000株意杨，当年成活率达95％，现在树木生长势良好，胸径年均生长量在3 cm以上。沭阳县刘集镇育民村赵学功，1997年1月承包了村里21 hm2滩地，并签订了15年承包合同，共栽植杨树8 900株，当年造林成活率达95％。又如宿豫县境内的马河、陆塘河沿岸，过去一直是绿化老大难地段，1998年承包给个人后，目前90％已经绿化，而且成活率、保存率较高。 
　　三是股份合作。国家或集体以土地入股、部门或职工或农户出资购苗栽植并负责管护，或者以技术和物资等形式入股合作，收益按股分成。该形式适用于大面积的造林绿化。1998年宿豫县林果站与省林业技术指导站合作造林66.7 hm2，签订合同，风险共担，资金、土地、劳力、技术等生产要素入股后按资金折算，按约定比例分红。泗洪县还积极探索植与管相联结，责、权、利相结合的“股份模式”，即乡村以土地入股，县直机关或乡镇以树苗入股，林业部门以技术入股，管理者以管理责任入股，待10年期满树木成材后，入股4方按1?1?1?7的比例分红，1999年全县共栽“股份树”200多万株。 
　　四是反租倒包。村集体出钱租赁外出打工或从事其它产业的农民的责任田，再转包给经营大户或单位造林。该形式适用于大面积林农间作的田地。2001年宿豫县埠子镇有6个站所，12名机关干部反租倒包农民土地100多 hm2用于栽植杨树。 
　　三、林权改制的启示 
　　林业产权制度改革通过明晰所有权，放开投资权，搞活经营权，建立与市场经济相适应的新机制,一扫过去那种“春天栽、秋天黄、冬天进灶堂”栽管脱节局面，“先改革，后栽植”的造林绿化意识明显增强，促进了林业的快速发展。一是初步建立了多元化的投入机制，增强了林业可持续发展的能力。长期以来，困扰林业发展的主要因素就是投入不足的问题，推行林业产权制度改革，可以从根本上解决这一问题。一方面通过改制回收的资金可用于扩大再生产，使投资规模逐步扩大，滚动增值。另一方面通过改革，经营者对林业投入的主动性增强，投入主体多元化。打破了过去单纯依赖国家、集体单一渠道的状况，使社会资金投入林业的比重明显增加，不仅增强了农民投资林业的积极性，而且出现了跨部门、跨行业投资办林业的好势头。二是加快了科技兴林的步伐，提高了科学造林水平。通过林业产权制度改革，使科技植入林业力度明显加大。经营者为了提高林业效益，更加注重运用科技、依靠科技来提高林业经营水平。三是植树造林成活率、保存率空前提高。通过改制，全市平均造林成活率比往年提高10多个百分点，在2000年异常干旱的情况下，没有改制的地方成活率不到50％，实行林权改制的地方树木的成活率都在80％以上。四是壮大了集体经济，增加了“绿色银行”的积蓄。五是林业产权制度改革坚持公开、公正、公平的原则，杜绝了过去少数干部搞暗箱操作、私下作价的不良现象，推进了村务公开，促进了农村稳定。 
　　四、改制中存在主要问题及相应的对策 
　　尽管目前林业产权制度改革取得了明显成效，但仍存在一些不容忽视的问题：一是少数乡镇缺乏积极的宣传引导，不能够坚持群众自愿原则，而是采取行政命令方式，结果事与愿违。二是少数地方改造并没有真正落实到位，不能及时签订具有法律效力的合同，群众利益难以得到保障。三是农户造林的科技水平亟待提高，有的农户购买（或承包）林地后不按技术标准栽植，栽小苗、弱苗或栽植太密，影响林木成材。四是林木所有权分散，林政管理难度加大。有的林木经营者法律观念淡薄，认为“地是我买的”，树是我栽的，别人管不着”。只片面追求经济效益，乱砍滥伐案件时有发生。五是资产评估不严明、不规范，往往由几个人商量来定，没有按不同立地条件进行科学分析，价格往往偏低，导致国有（集体）资产流失。六是拍卖（承包）资金没有明确管理单位，不能专款专用，大部分投向不合理，或被挪作它用。 
　　针对上述问题，在林业产权制度具体推进过程中，应着重做好以下几个方面工作： 
　　1．把思想工作放在首位。要运用多种形式宣传林权改革的目的、意义，宣传本地和外地的成功典型，认真总结本地区林业发展所走过的历程，分析林业发展面临的严峻形势，因势利导，充分尊重广大农民的意愿，不搞强迫命令，通过摆事实，讲道理，使大家充分认识到林业产权非改不可。同时，通过宣传动员，进一步统一广大干部群众的思想，提高对林权改革重要性、必要性和紧迫性的认识，为全市林权改革的全面深入开展奠定良好的思想基础。 
　　2．因地制宜选好机制。造林机制改革是一项涉及千家万户，政策性很强的工作，无论采取哪种机制，必须以达到调动经营者造林管林护林积极性、推动林业发展为目的。既要考虑当地的社会经济条件，如村组班子建设情况，经营者造林营林习惯，集体和农户经济情况等。又要因地制宜，不搞一刀切，要根据不同立地条件、不同树种、不同营林目的，确立不同的机制。 
　　3．严格把好资产评估关。资产评估是林权改革中的一项基础工作，也是最重要的一个环节，科学合理地确定底价是保障集体资产不流失，经营者利益不受损，参与者积极性不挫伤的首要前提。林业资产不同于一般商品，在资产评估过程中，应根据不同树种和树木的生产周期，采取收益现值法进行客观公正的评价。同时，为了使评估工作得到有效监督，评估结果还要经过林地所有者确认，经农村集体资产管理部门和林业主管部门的鉴证，以确保资产评估更为科学合理。 
　　4．全面引入竞争机制。公开招标前要有公示阶段，同时坚持公平、公开、公正的原则，按照正常的招投标程序进行操作。一般在10～15天前张榜公布底价，通过拍卖大会，现场投标，当场公布中标者，并签约鉴证，交付资金，使整个过程保持透明度。无论是拍卖、承包或采用其它方式都要由村（镇）级组织与农户签订合同，双方签字，最后由司法部门公证。 
　　5．强化资金管理，确保专款专用。要认真执行有关规定，加强改制资金的收、管、用，防止国有、集体资产流失。对改制资金回收，原则上一次到位，但也可根据不同树种和轮伐期，分期回收。对资金的管理，可采取两种办法：一种是村有乡管，专户专存，实行直接监督管理；另一种是由县（区）委农业办公室牵头以乡镇为单位建立林业发展专项资金，确保资金权属不变，投向合理，滚动发展，良性循环。 
　　6．加强管理，做好服务工作。林业产权制度改革后，经营者对普及推广造林技术的要求极为迫切，对速生丰产树种和品种的需求强烈，林业部门应面对新形势，加强新品种引进示范和技术指导工作，做好病虫害预测预报和统筹防治工作，努力提高服务水平。同时，经营者必须遵守国家有关法律法规，依法经营，不得抛荒和改变林地用途，林木采伐要按规定办理林木采伐相关手续并交纳林业税费。地方政府和有关部门也要积极协助处理经营过程中出现的纠纷。 
　　7．深入调查研究，搞好典型示范。要深入基层搞好林权改制的调研工作，及时发现和总结典型，搞好示范推广，积极稳妥地推动造林绿化的持续快速发展。
（通讯地址：223800　江苏省宿迁市林业技术指导站）