云南深入推进林权制度配套改革

　　云南是我国的林业大省，森林资源丰富，全省林业用地面积3.71亿亩，占全省国土面积的64.71%，活立木蓄积量17.12亿立方米，均居全国第二位。云南省于2006年开展了集体林权制度改革试点，到目前主体改革已基本结束，配套改革正在深入推进，林业产业迎来新的发展机遇。

　　一、 云南省集体林权制度改革的进展与经验

　　集体林权制度改革分为主体改革与配套改革，主体改革指对集体林权实行家庭承包经营为主的改革，配套改革指围绕集体林权家庭承包经营进行的一系列政策制度的改革，目前主体改革基本完成，配套改革正在推进。2006年，云南省率先在全国开展了以“明晰产权、放活经营、规范流转、综合配套”为主要内容的集体林权制度主体改革。云南省的“组织领导到位、工作队伍到位、经费落实到位、宣传培训到位、督促指导到位、责任落实到位”的“六到位”做法，被国家林业局称为“云南模式”，向全国推广。截至到2011年年初，云南省确权集体林地面积2.7亿亩，确权率98.9%，发放林权证、股权证、均利证分别为569.91万本、210.28万本、109.66万本，顺利地完成了集体林权制度改革的主体任务，农民作为集体林地承包经营人的主体地位已经得到落实。集体林权制度改革实现了“山定权、树定根、人定心”，极大地调动了林农发展林业的积极性，释放了林地蕴藏的巨大潜力，呈现出森林资源增加、农民群众增收、林业经济增长的良好局面。在推进主体改革的同时，云南省着力做好配套改革，取得了明显成效。

　　(一)林权流转制度规范了流转行为，搞活了林业要素市场

　　林地林木流转是促进林业资源有效利用的重要手段，是落实林农对林权处置权的主要途径。云南省在建立林地林木流转制度方面走在全国前列，在2008年底就制定了《云南省集体林地林木流转管理办法(试行)》，对林地林木流转原则及范围、流转管理及相关责任等进行了规定。2010年7月云南省人大常委会通过的《云南省林地管理条例》中更是以法律形式对林权的登记、变更、林权流转机构、流转方式、流转合同和流转程序等方面进行了明确规定，为规范林权流转奠定了制度基础。同时，云南省加快建立林权服务中心，已建和在建的林权服务中心99家(州市级4家，县级95家)，不少地区的林权服务中心都配有编制。我们调查的西双版纳州勐腊县象明乡一个村小组的1000亩林地林木，自2005年以来共流转了三次，县林业综合服务中心整理归档了每次流转的承包合同书、乡农业综合站鉴证书、乡法律服务所见证书、村与组土地转包确认书，并为目前林木所有权人办理了林权证，流转地块四至范围界限坐标清楚。在勐腊县未实行配套改革的2010年前，全县的林地林木流转缺乏规范与监管，真正规范的只有22宗1.9万亩，通过建立并落实林地林木流转制度，到2011年4月，县林业综合服务中心共办理林地林木流转1726宗，流转面积39.64万亩，流转发生金额1.1亿元。林权流转制度和服务机构的建立为林业生产要素进入市场、提高林地利用效率奠定了制度基础，创造了交易平台。

　　(二)林权抵押贷款催生了“绿色银行”，盘活了沉睡的林业资本

　　林业生产投资大、周期长，而林权又不能作为抵押品获取贷款，长久以来，缺乏资金一直是制约林农致富的重要因素。2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中提出要健全林权抵押贷款制度。以此为指引，云南省统筹银行、农村信用社、林业等部门全力推进林权抵押贷款工作。中国人民银行昆明中心支行牵头建立了林业金融服务协调工作会议制度，明确了各有关部门的职责和各有关银行林权抵押贷款余额年度规模。农村信用社从2008年开始了林权抵押贷款业务，林权证成了林农担保抵押及生产融资的有效凭证，解决了农民想贷款而又无抵押品的难题。云南省银监局与林业厅2010年3月联合制定了面向全省银行业的《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》，在全国属首创，得到了中国银监会的充分肯定并给予了审查备案、批准先行先试。截至2011年3月底，全省林权抵押贷款余额为54亿元，“绿色银行”已经显现并正在壮大。在实施林权抵押贷款之前，林农只能依靠小额信用贷款获得几万元的贷款额度，实施林权抵押贷款之后，以林权为抵押林农可以获得几十万元甚至上百万的贷款额度，林农发展林业生产的资金和实力大大增强。林权抵押贷款盘活了林业资本，有效地改变了林农以往“捧着金饭碗过着穷日子”的局面。

　　(三)森林资源资产评估体系奠定了林业经济活动的基础，完善了林业经济服务体系

　　林地林木流转和林权抵押等林业经济活动都需要进行森林资源资产评估，林改前，森林资源资产评估一直没有纳入资产评估的范畴，林改之后，随着林业经济市场化水平的提升，森林资源资产评估开始凸显其基础性和重要性。云南省创新出台了森林资源资产评估管理暂行办法，对森林资源资产评估进行规范管理。开展了森林资源资产评估咨询人员培训，全省经过培训考试合格的评估咨询人员达700余名，保证了全省各市县都有3～4名评估人员，为开展森林资源资产评估培养了专业队伍。森林资源资产评估体系的建立完善了林业经济服务体系，为林地流转和林业融资等经济活动奠定了基础，为改善林业经济服务工作提供了支撑。

　　(四)专业合作社凝聚了林农力量，发挥了合作经济的优势

　　集体林权承包到户让林农成了林地林木的主人，激发了林农爱林、护林、造林的积极性，但同时也面临林农经营规模小、力量单薄的问题，发展专业合作社成为集聚林农林业资源、发挥规模优势的一种新型的组织形式。林改以来，云南省一直把发展林农专业合作社作为深化集体林权制度改革的重要内容，省政府出台了专门指导林农专业合作社发展的意见，林业、供销等部门制定了具体的实施意见与章程，积极引导林农专业合作社建设。截至2010年底，云南省已成立各类林农专业合作社1534个，加入合作社农户数11.4万户，合作社经营林地面积436.72万亩，涉及经济林果、木本油料、林下经济等类别。合作社经营内容从初期的种植培育逐步向产品流通与加工等领域发展，不仅成为林业科技推广和标准化生产的有效载体，而且成为林产品市场开拓和品牌建设的重要力量，发挥了规模经营和合作经济的优势。

　　(五)生态效益补偿机制稳定了森林生态保护，为管好公益林提供了制度保障

　　公益林是林业生态系统的中心，是森林生态保护的重点。结合中央森林生态效益补偿机制的建立，云南省出台了地方公益林管理办法，将地方公益林补偿制度化，为管好各级公益林提供了制度保障。该省公益林总面积18580.2万亩，占林业用地面积的一半，其中，国家级公益林11877.7万亩，省级公益林面积5916.8万亩，州(市)、县(市、区)级公益林面积785.7万亩。2009年，云南省财政以每年每亩5元的补偿标准启动了省级公益林补偿。2010年，国家将国家级公益林林地使用权为集体和个人的补偿标准提高到每年每亩10元，全省实施国家级和省级森林生态效益补偿面积达9248.09万亩，中央财政补偿基金增加到3.73亿元，补偿范围涉及128个县的3594个村，惠及583万人。同时，省级财政投入2.37亿元对4730.81万亩省级公益林实施了生态效益补偿，覆盖126个县，惠及1297万人。公益林补偿让广大公益林所有者和经营者得到一定补偿，解决了公益林管护经费短缺的问题，实现管护和经营有机结合，提升了森林资源管护能力。

　　(六)林木采伐管理制度改革保障了林农经营收益权，实现了用林与护林的有机结合

　　林木采伐管理制度关系到林农的直接经济收入和切身利益。云南省从2008年开始了林木采伐管理改革试点，林木采伐管理制度不断完善。改革内容中首先就是改变了以往自上而下层层分解木材生产计划的管理体制，改革为按林农采伐诉求自下而上制定木材生产计划的方式，林农提出生产计划报县林业部门审查，符合条件的纳入当年计划。这种管理方式保证了林农能够真正拿到采伐指标，实现采伐愿望。其次是改革采伐限额按年度定额管理的模式，允许商品林采伐指标5年内结转使用，在保证不超限额的前提下，根据实际情况灵活调节各年度采伐限额，满足林农生产需要。同时简化采伐审批程序，实行林木采伐分类管理，非林业用地上种植的林木不纳入采伐额管理等。木材采伐管理制度的改革提高了林农造林育林护林的积极性，让林农在合理利用林木中自觉自愿保护森林，实现了森林利用与森林保护的有机结合。